Bonn, octobre 1997 - depuis son adoption, il y a cinq ans, lors du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques a constitué la pièce maîtresse des efforts de la communauté internationale pour lutter contre le réchauffement planétaire. Elle est également devenue un outil essentiel pour effectuer la transition vers un développement durable. Beaucoup a déjà été fait depuis Rio, mais le plus difficile est encore devant nous.

Le défi écologique

Il y a déjà longtemps, en 1898, un scientifique suédois nommé Svante Ahrrenius avait prévenu que les émissions de dioxyde de carbone pouvaient conduire à un réchauffement planétaire. Mais ce n'est qu'à partir des années 70 qu'une meilleure compréhension des lois régissant l'atmosphère terrestre a donné plus de crédit à ce qui n'était jusque là qu'une obscure inquiétude scientifique.

Afin que les décideurs, et le grand public possèdent une meilleure vision des découvertes que les chercheurs étaient en train de réaliser, le Programme des Nations Unies pour l'environnement et l'Organisation météorologique mondiale ont créé le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), en 1988. Le GIEC a reçu mandat de procéder à l'évaluation de l'état des connaissances relatives tant au système climatique et à l'évolution du climat qu'aux stratégies de parade envisageables.

Le GIEC a publié son premier Rapport d'évaluation en 1990. Après une contre-expertise à laquelle des centaines de scientifiques, d'experts et de techniciens de premier plan ont apporté tout leurs soins, le Rapport a confirmé que le changement du climat était scientifiquement fondé. L'intense effet produit, tant sur les décideurs que sur le grand public, a contribué à ce que s'engage la négociation d'un traité sur les changements climatiques.

Voici les conclusions auxquelles est parvenu le GIEC en 1997:

* Les émissions de gaz à effet de serre dues à l'homme devraient provoquer un rapide changement de climat. Le dioxyde de carbone (CO₂) est généré par les combustibles fossiles et la déforestation. Le méthane (CH₄) et l'oxyde nitreux (N2O) proviennent de l'agriculture, du changement d'affectation des sols, et d'autres sources. Les chlorofluorocarbones (CFC) et d'autres gaz y jouent également un rôle. En épaississant la "couverture" de gaz à effet de serre, les émissions anthropiques troublent le flux naturel d'énergie (venant du soleil et finalement renvoyé vers l'espace) qui commande le système climatique.

*Selon les modèles climatiques, les projections montrent, qu'en 2100, la la température planétaire aura augmenté de 1 à 3,5 degrés C, par rapport aux données actuelles. Ces projections sont basées sur les tendances actuelles des émissions et contiennent de nombreuses incertitudes, à l'échelon régional en particulier. Puisque le climat ne réagit pas immédiatement aux émissions de gaz à effet de serre, cette évolution va se poursuivre des centaines d'années après que les concentrations dans l'atmosphère se soient stabilisées. Pendant ce temps, il n'est pas possible d'exclure une transition climatique rapide et imprévue. Des signes révèlent déjà une amorce de changement.

* Une évolution climatique de cette magnitude aurait des conséquences dramatiques sur l'environnement planétaire. De manière générale, plus l'évolution est rapide, plus les risques de dommages sont élevés. Le niveau moyen des mers devrait s'élever de 15 à 95 cm en 2100, provoquant des catastrophes, notamment des inondations. Les zones climatiques (et, par conséquent, les écosystèmes et les zones agricoles) pourraient se déplacer vers les pôles de 150 à 550 km dans les régions de lattitude moyenne. Les forêts, les déserts, les prairies, et d'autres écosystèmes non exploités par l'homme sont susceptibles de devenir plus humides, plus secs, plus chauds, ou plus froids. En conséquence, de nombreux écosystèmes pourraient s'appauvrir ou se désagréger, et entraîner l'extinction d'espèces particulières.

* L'humanité devra affronter de nouveaux risques et de nouvelles pressions. La sécurité alimentaire ne devrait pas être mise en danger à l'échelon planétaire, mais certaines régions peuvent connaître des insuffisances alimentaires et la famine. L'évolution planétaire de la répartition des précipitations et de l'évaporation affectera les ressources en eau. Les infrastructures subiront des dommages, du fait particulièrement de l'élévation du niveau des mers, et de catastrophes qui devraient croître en nombre et en intensité dans certaines régions. Les activités économiques, les habitats, et la santé vont souffrir de nombreuses conséquences directes et indirectes. Face aux incidences négatives de l'évolution climatique, les pauvres sont les plus vulnérables.

* Les êtres humains et les écosystèmes devront s'adapter au futur régime climatique. Les émissions passées et présentes ont déjà engagé le monde dans une certaine évolution du climat au 21ème siècle. S'adapter à ce nouveau climat exigera une bonne compréhension des systèmes socio-économiques et naturels, de leur sensibilité aux changements climatiques, ainsi que de leur capacité à s'adapter. Il existe de nombreuses stratégies d'adaptation.

* Stabiliser les concentrations armosphériques de gaz à effet de serre exige un effort conséquent. Selon les tendances actuelles, l'impact climatique total de l'augmentation des niveaux de gaz à effet de serre équivaudrait à doubler les concentrations préindustrielles de CO₂ en 2030, et à les tripler, ou plus encore, en 2100. Geler les émissions mondiales à leurs niveaux actuels reviendrait à repousser le doublement du CO₂ à l'an 2100. Les émissions devraient finalement tomber à moins de 30% de leurs niveaux actuels pour que, dans l'avenir, les concentrations se stabilisent au double de leurs niveaux. Ces réductions devraient être effectuées en dépit de l'accroissement de la population et d'une économie mondiale en expansion.

La Convention

En réponse à cette meilleure compréhension du phénomène scientifique, une série de conférences intergouvernementales portant sur l'évolution climatique s'est tenue à la fin des années 80, et au début des années 90. En 1990, la seconde conférence mondiale sur le climat a appelé à un traité-cadre sur les changements climatiques. Parrainée par l'Organisation météorologique mondiale (OMM), le Programme des Nations Unies sur l'environnement (PNUE), et d'autres organisations internationales, cette conférence a tracé le cadre des négociations et des discussions entre les ministres de 137 Etats et la Communauté européenne.

La déclaration finale, adoptée après d'âpres discussions, ne fixait pas d'objectifs internationaux de réduction des émissions. Cependant, elle soutenait vivement un certain nombre de principes qui figureront ultérieurement dans la Convention-cadre sur les changements climatiques. Il s'agit notamment de ce que les changements de climat "sont un sujet de préoccupation pour l'humanité toute entière", de l'importance de l'équité, des "responsabilités communes, mais différenciées" de pays de différents niveaux de développement, de développement durable ainsi que du principe de précaution, (qui stipule que l'absence de certitude scientifique absolue ne peut servir d'excuse pour rester sans agir).

Pendant ce temps, le grand public avait commencé à se manifester. Bien que cela ne puisse être clairement attribué à l'évolution du climat, des vagues de chaleur et des tempêtes de magnitude exceptionnelle, aux Etats Unies et ailleurs, ont conduit les journalistes à publier une série de reportages sur l'évolution du climat et ses conséquences probables. L'émergence d'une sensibilité écologiste et la découverte du "trou d'ozone" au dessus de l'Antarctique (quoique cela n'ait pas de lien direct avec le problème des changements de climat) a contribué à renforcer encore l'inquiétude du grand public.

C'est alors qu'en décembre 1990, l'Assemblée Générale des Nations Unies a approuvé le démarrage des négociations sur un traité. Le Comité intergouvernemental de négociation d'une Convention-cadre sur les changements climatiques s'est réuni, lors de cinq sessions, de février 1991 à mai 1992. Confrontés à la date butoir que constituait le Sommet de la Terre de Rio, en juin 1992, les négociateurs ont précisément mis 15 mois pour finaliser la Convention. Elle a été adoptée à New York, le 9 mai 1992, et signée par 154 Etats, quelques semaines plus tard, à Rio.

La nouvelle Convention a mis en place un dispositif devant répondre à l'évolution du climat pour les décennies à venir. Elle a, en particulier, institué un mécanisme par lequel les gouvernements présentent un rapport sur leurs émissions nationales de gaz à effet de serre, et sur leurs stratégies de parade face à l'évolution du climat; ces informations font l'objet d'un examen régulier afin de suivre les progrès de la Convention. En outre, les pays développés sont convenus d'encourager le transfert de financement, ainsi que le transfert de technologie, en vue d'aider les pays en développement à répondre aux changements climatiques. Ils ont également accepté l'engagement non contraignant de prendre des mesures visant à ramener, d'ici à l'an 2000, leurs émissions de gaz à effet de serre à leurs niveaux de 1990. La Convention est entrée en vigueur le 21 mars 1994 et s'enorgueillit de compter, à ce jour, près de 170 Parties.

Le Mandat de Berlin

Après le Sommet de la Terre de Rio, le Comité intergouvernemental de négociation (CIN) s'est réuni à nouveau à six reprises pour discuter des questions portant sur les engagements, les arrangements concernant le "mécanisme financier", l'appui technique et financier aux pays en développement, ainsi que les questions institutionnelles et de procédure. Le CIN a achevé ses travaux lors de sa onzième et ultime session, en février 1995, et la Conférence des Parties (CP) est devenue l'autorité suprême de la Convention. La première session de la CP a eu lieu à Berlin, du 28 mars au 7 avril 1995.

La Convention demandait à la CP-1 de vérifier si l'engagement des pays développés de ramener, en l'an 2000, leurs émissions à leurs niveaux de 1990 permettait d'atteindre les objectifs de la Convention de manière adéquate. Les Parties sont convenues que de nouveaux engagements étaient vraiment nécessaires pour la période allant au-delà de l'an 2000. Elles ont créé le Groupe spécialisé chargé du Mandat de Berlin (AGBM) aux fins de rédiger un "protocole ou un autre instrument juridique" qui serait adopté lors de la CP-3, à Kyoto, en décembre 1997.

L'AGBM a tenu huit sessions, d'août 1995 à octobre 1997. Le Mandat de Berlin appelle les gouvernements à fixer des objectifs et des échéances précis, juridiquement contraignants, visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre générées par les pays développés. Les travaux de l'AGBM sur ces nouveaux engagements ne concernaient pas les pays en développement.

Ce point fondamental des objectifs et des échéances a été discuté dans le cadre de nombreuses questions collatérales. Les Etats Unis, ainsi que d'autres délégations ont plaidé pour la "flexibilité", laquelle pourrait inclure notamment une bourse d'échange des émissions (où un pays qui dépasse son quota peut acheter le quota non utilisé d'un autre pays), l'exécution conjointe (où un pays peut être crédité des réductions d'émissions qu'il finance dans un autre pays), une "enveloppe budgétaire" pluriannuelle (il s'agit d'une répartition sur une période donnée, plutôt qu'une réalisation à une date fixe). La "différenciation" faire référence à l'idée que les pays développés pourraient adopter un objectif global, et le répartir ensuite entre elles, au lieu d'un même objectif pour chacune d'entre elles. Un autre sujet de discussion fondamental a été de savoir si, oui ou non, on pouvait exiger des pays développés qu'ils coordonnent les politiques et mesures visant à atteindre les objectifs convenus (comme l'a proposé l'Union européenne).

Pendant ce temps, le GIEC adoptait son deuxième Rapport d'évaluation en décembre 1995, et le publiait en avril 1996. Ce Rapport a été rédigé et révisé par deux milliers de scientifiques et d'experts du monde entier. Il a atteint rapidement une large renommée pour avoir notamment conclu qu'"un faisceau d'éléments suggère qu'il y a une influence perceptible de l'homme sur le climat mondial". Cependant, le Rapport ne s'est pas arrêté à cette conclusion, par exemple, il a également confirmé que l'on disposait d'options dites "sans regret", ainsi que de stratégies efficaces en terme de coûts pour lutter contre les changements climatiques.

Peu après, il fut fait un pas important dans le processus du Mandat de Berlin avec la réunion de la seconde session de la CP, du 8 au 19 juillet 1996. Les ministres y ont effectué une déclaration insistant sur la nécessité d'accélérer les discussions sur un renforcement de la Convention, et reconnaissant que le deuxième Rapport d'évaluation constituait "actuellement l'analyse la plus complète et la plus autorisée des aspects scientifiques du changement climatique, de ses incidences et des possibilités d'adaptation aujourd'hui existantes". Ils ont en outre estimé que le Rapport du GIEC "devrait fournir une base scientifique pour un renforcement d'urgence de l'action aux échelons mondial, régional et national, en particulier de la part des Parties visées à l'annexe I [pays industrialisés] afin de limiter et de réduire les émissions de gaz à effet de serre..."

Le défi politique

Les uns comme les autres, les dommages provoqués par les changements climatiques et les politiques visant à réduire ces dommages ont des implications économiques et environnementales considérables. Les coûts de l'évolution du climat vont varier énormément d'un pays à l'autre. Les pays développés sont responsables de plus des deux tiers des émissions passées, et d'environ 75% des émissions actuelles, mais ils sont plus à même de se protéger des conséquences dommageables. La tendance des pays en développement réside plutôt dans un faible taux d'émission par habitant, mais ils ont grand besoin de se développer économiquement, et sont plus vulnérables aux incidences de l'évolution du climat.

Ces différences ont contribué à déterminer les positions adoptées par les gouvernements lors les discussions internationales. Les éléments-clés qui influenceront le résultat final des travaux menés dans le cadre du Mandat de Berlin lors de la CP-3, à Kyoto, sont:

* L'Union européenne. En réponse à des préoccupations écologiques, l'UE (juridiquement, pour ce qui a trait à la Convention, la Communauté européenne) a joué un rôle de premier plan en initiant les négociations de la Convention. L'UE a proposé de réaliser d'importantes réductions d'émissions en 2010 et préfère que cela soit accompli par une panoplie de politiques et mesures communes ou coordonnées. Bien que l'UE ne se soit pas manifestée en faveur des objectifs différenciés pour tous les pays développés, elle prévoit d'effectuer une répartition interne de ses propres objectifs. en se fondant sur le fait qu'elle est elle-même Partie (outre chacun de ses membres).

* JUSSCANNZ. Les pays développés qui n'appartiennent pas à l'UE comprennent notamment le Japon, les Etats Unis, la Suisse, le Canada, l'Australie, la Norvège, et la Nouvelle Zélande. Quoique ces pays se réunissent régulièrement, ils n'agissent pas forcément de concert. Certains membres de ce groupe semblent partager le même intérêt pour une approche plus "flexible" en vue de limiter les émissions de gaz à effet de serre. A la fin du mois de septembre, seule, la Suisse avait fait une proposition officielle (retirée ultérieurement) sur les objectifs et les échéances.

* Pays dont les économies sont en transition. Les pays industrialisés de l'Europe de l'Est et Centrale, ainsi que l'ancienne Union Soviétique, sont d'importants émetteurs de gaz. Du fait de l'effondrement de leurs économies qui a accompagné la chute du communisme, ils vont probablement parvenir à garder leurs émissions au-dessous de leurs niveaux de 1990 jusqu'en l'an 2000. Au-delà, cependant, leurs économies et leurs émissions devraient redémarrer. La Russie a proposé que l'UE et JUSSCANNZ aient des objectifs de réduction de leurs émissions supérieurs à ceux des pays à l'économie en transition.

* Le Groupe des 77 et la Chine. Les pays en développement oeuvrent, dans le cadre du G77, à élaborer des positions communes sur les engagements touchant à la diminution des émissions, ainsi que sur le transfert de financements et de technologies. Cependant, les membres du G77 ont souvent des intérêts extrêmement divergeants. Par exemple, la Chine, et d'autres, possèdent des ressources en charbon considérables, qui sont vitales pour leur développement économique. Les pays africains sont plutôt préoccupés par leur vulnérabilité et les incidences de l'évolution climatique. Plusieurs "tigres" asiatiques redoutent d'être les prochains à devoir réduire leurs émissions. Les pays disposant d'un secteur forestier important sont sensibles aux conséquences que représente l'obligation de traiter les forêts comme des puits de carbone, etc...

* L'Alliance des petits Etats insulaires. Les pays AOSIS ont joué un rôle proéminent en dynamisant le soutien à la Convention. Ils sont particulièrement vulnérables aux risques engendrés par l'élévation du niveau des mers, et soutiennent donc chaudement les mesures immédiates visant à réduire les émissions.

* L'Organisation des pays producteurs de pétrole. Les membres de l'OPEP semblent préoccupés par l'impact possible sur leurs économies si d'autres pays utilisent moins de produits pétroliers. L'Arabie Saoudite, le Koweit, et d'autres ont insisté sur l'existence d'incertitudes scientifiques, et ont plaidé pour que la Convention n'avance que prudemment.

*Les milieux d'affaires. Les premiers groupes d'hommes d'affaires à assister aux discussions en tant qu'observateurs représentaient des firmes énergivores inquiètes des conséquences économiques négatives que pouvait avoir la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Plus récemment, d'autres secteurs du monde des affaires ont participé activement à la Convention, notamment le secteur des assurances, qui se sent vulnérable devant l'accroissement des tempêtes, et d'autres conséquences possibles, du changement de climat, ainsi que des firmes fabriquant de l'énergie propre, qui y voient des débouchés en termes de marché.

* Les écologistes. Les groupes verts se sont montré actifs dans l'arène de l'évolution climatique depuis le tout début. Nombre d'entre eux constituent des groupes de pression actifs auprès des délégués et des médias, et réalisent un bulletin d'information très lu lors des réunions internationale: "ECO". La majorité d'entre eux est issue de pays développés bien que des efforts constants soient faits pour favoriser la participation d'organisations non-gouvernementales en provenance de pays en développement.

* Les autorités locales. Dans le monde, de nombreuses villes ont lancé des plans de parade aux changements climatiques encore plus ambitieux que ceux de leurs gouvernements à l'échelon national. Les autorités urbaines sont très importantes du fait de leur rôle dans la distribution du gaz, de l'eau et de l'électricité, dans les transports publics, et dans d'autres activités du secteur public génératrices d'émissions. Les maires, et d'autres responsables urbains, se sont rassemblés au sein d'une association afin de faire part de leur opinion aux délégations, lors des réunions de la Convention.

Par-delà les apparences politiques, ce que font réellement les pays?

La diffusion de l'information fournie par les gouvernements constitue le noyau autour duquel s'articulent les travaux de la Convention-cadre sur les changements climatiques. Les Parties doivent donc soumettre régulièrement des "communications nationales" à la Conférence des Parties. Cette information portant sur les émissions nationales de gaz à effet de serre, sur la coopération internationale, sur les mesures nationales de parade, est examinée périodiquement afin que les Parties puissent suivre les progrès de la Convention et en tirer les leçons pour agir dans l'avenir, à l'échelon national ou planétaire.

En 1996, l'examen des communications nationales des pays développés a révélé que les émissions de dioxyde de carbone continuaient à augmenter chez la plupart d'entre eux. Par projection, on constate que les données figurant sur les inventaires montrent que les émissions de dioxyde de carbone continueront leur progression durant toute la décennie, jusqu'en 2000, si aucune mesure additionnelle n'est adoptée. Les pays à l'économie en transition constituent une exception majeure. En ce qui concerne le méthane, toutes les Parties, à l'exception de trois d'entre elles, projettent une baisse ou une stabilisation au cours de la décennie. Les tendances relatives à l'oxyde nitreux ne se dégagent pas clairement, même si certains pays projettent une baisse très importante.

Ces données montrent également que le dioxyde de carbone compte pour 80,5% du total des émissions de gaz à effet de serre des pays développés. Elles confirment que la combustion de carburants constitue la plus importante source de CO₂. Considérant que ces 33 pays représentent 63% des émissions globales de CO₂ en 1990, cela confirme que le dioxyde de carbone constitue le plus important gaz à effet de serre généré par l'homme.

Les pays développés étudient une gamme étendue de politiques et de mesures de parade. Les politiques choisies par les gouvernements sont généralement dictées par des circonstances nationales, telles que la structure politique ou la situation générale de l'économie. Il s'agit surtout de mesures "sans regret", qui ont donc des effets positifs sur l'environnement et sur l'économie, même en l'absence de toute incidence sur l'évolution climatique. Outre les instruments réglementaires et économiques, les Parties encouragent les contrats entre les industriels et les autorités publiques. D'autres mesures touchent à la recherche et au développement, à l'information et à la sensibilisation du public.

Des mesures spécifiques sont utilisées dans la plupart des secteurs économiques majeurs. Les politiques destinées au secteur énergétique (qui constitue la plus importante source d'émissions pour de nombreux pays) sont, notamment, le remplacement des carburants polluants par ceux qui contiennent peu, ou pas de carbone, la réforme des règles du marché pour stimuler la concurrence, et le retrait des subventions au charbon. Les politiques destinées au secteur industriel comprennent notamment les accords volontaires, la fixation de normes, les incitations financières et la libéralisation des prix de l'énergie.

En ce qui concerne le secteur résidentiel, commercial et institutionnel, les mesures portent essentiellement sur les normes d'efficacité énergétique pour les bâtiments neufs, sur l'augmentation du prix de l'énergie, ainsi que sur les campagnes de sensibilisation du public. Les mesures qui s'adressent au secteur agricole consistent notamment à réduire le cheptel, à diminuer les engrais, et à améliorer la gestion des déchets. Bien que la plupart des gouvernements projette une expansion du secteur des transports, il est fait état de relativement peu de mesures destinées à réglementer les émissions qu'il génère.

La deuxième série de communications des pays développés devrait être bientôt achevée. Les pays en développement ont commencé à présenter les leurs début 1997.

L'accord de Kyoto

Les gouvernements comptent parvenir à un accord sur "un protocole ou un autre instrument juridique" lorsqu'ils se réuniront pour la CP-3, à Kyoto, du 1er au 10 décembre 1997. Si l'accord conclu est un protocole, il ne deviendra juridiquement contraignant qu'après avoir été ratifié par un certain nombre de pays. Cela peut prendre deux ans, ou plus.

Pendant ce temps, tous les détails concernant les différentes procédures et les modalités de réduction des émissions, qui n'auront pas été acceptés ou élaborés lors de la CP-3, devront être résolus. Les nouvelles communications nationales contenant des informations à jour sur les émissions et les plans d'action seront reçues et examinées. En novembre 1998, les gouvernements vont assister à la CP-4 afin, entre autres choses, de revoir formellement, une fois encore, le caractère adéquat de l'engagement des pays développés aux termes de la Convention.

A l'aube 21ème siècle, la réussite de l'accord de Kyoto sera un signe convaincant en direction des marchés, des investisseurs et des consommateurs, et amorcera la transition vers des activités générant de plus basses émissions de gaz à effet de serre. Ainsi, Kyoto constituera un pas d'importance majeure dans la poursuite d'une économie respectueuse du climat - un pas, sur ce qui promet d'être une très longue route.